현행 행정구역은 수백 년 동안 큰 변동없이 존속해 지역주민들의 애향심의 뿌리가 깊고, 자부심도 강하다. 이는 최근 몇몇 기초자치단체의 자율 통폐합 때 주민의 반발이 컸던데서도 잘 나타난다. 실제로 2009년 전주·완주 등 18개 통합지에 46개 지자체가 자율통합을 신청했으나 창원·마산·진해 한 곳만 통합된 것도 정량적 기준만 검토한데서 그 이유를 찾을 수 있다. 청주시와 청원군의 통합은 1994년, 2005년에 이어 지난해에도 좌절됐다. 통합 1주년이 지난 통합 창원시는 행정비용 절감효과 미비, 새청사 문제, 기존 창원시에 맞춘 일괄적인 공과금 가격 등의 문제로 시민들의 불만이 쌓이고 있다.
행정구역 통합은 지방자치의 강화와 주민의 편의 및 복리 증진에 초점이 맞춰져야 한다. 인구가 적고 면적이 좁다고 지방자치의 필요성이 없어지는 것은 아니다. 일본과 유럽의 경우 인구 1만 명 이하의 기초자치단체가 수없이 많다. 가까운 일본은 3200여개의 자치단체 중 인구 1만명 이하의 자치단체가 46％인 1500여개다.
시·군을 통합해 행정비용을 줄이자는 논리도 맹점을 안고 있다. 서울, 경기도 등과 같이 인구가 밀집해 있고 교통 통신 인터넷 시설 등이 잘 갖춰진 지역은 통합으로 행정수요를 줄일 수 있고 공무원도 감축해 나갈 수 있지만 인구밀도가 낮고 주민이 방대한 지역에 분산 거주하며 교통 통신시설도 미흡한 경우, 행정수요는 오히려 커진다. 통합을 일률적 잣대로 해서는 안 되는 현실적 어려움이 바로 여기에 있다.
또 규모를 기준으로 기초자치단체를 통합할 경우 설혹 행정의 효율성은 달성할 수 있을지도 모르지만, 지방자치의 본질을 훼손할 수 있다는 점을 간과해서는 안 된다. 지방의 정책 결정권과 자주 재정권 부여 등이 이뤄지지 않은 상황에서 단순하게 효율성만 갖고 접근할 문제가 아니다. 이런 접근은 오히려 독이 되어 더 큰 지역문제로 남게 될 가능성이 높다. 그리고 행정구역 통합에서 무엇보다 중요한 것은 주민의 의사다. 주민들의 자발적인 동의가 없으면 통합은 결코 성공할 수 없다. 그런데 추진위 내부에서조차 통합기준안에 대한 논란이 있다고 한다. 전문가들조차 동의하지 못하는 안을 갖고 어떻게 주민들을 설득할 수 있겠는가.
대통령 직속 지방행정체제개편추진위원회가 오는 6일 통합기준을 확정키로 했다고 한다. 각 지역의 고유 특성 및 주민 자율성에 바탕을 두고 역사 및 문화동질성, 지리적 조건, 교통·통신발달 등 다양한 요소를 종합적으로 고려한 기준안이 나오길 기대한다. 그간 행정구역 개편이 수차례 논의만 무성했다가 왜 거듭 중단됐던지를 반면교사로 삼는다면 답이 나올 것이다.
<김대우 기자@dewkim2>
dewkim@heraldcorp.com
